Contouren fosfaatrechten melkveehouderij steeds duidelijker

Contouren fosfaatrechten melkveehouderij steeds duidelijker

De fosfaatproductie in de Nederlandse melkveehouderij is hoger dan toegestaan. Om aanspraak te blijven houden op derogatie mag de fosfaatproductie in de Nederlandse melkveehouderij volgens de Europese Commissie niet hoger zijn dan 172,9 miljoen kilogram fosfaat. Dat komt overeen met het feitelijke productieniveau van 2002. Nederland had al juridische maatregelen genomen om de groei van de fosfaatproductie in de melkveehouderij te beperken. Voorbeelden hiervan zijn de Wet verantwoorde groei melkveehouderij[2], die reguleert dat een toename van de fosfaatproductie boven de melkveefosfaatreferentie van 2013 alleen is toegestaan als deze op eigen grond geplaatst wordt, voor 100% wordt verwerkt of een combinatie van beide en de AMvB grondgebondenheid[3], die grondloze groei van de melkveehouderij wil voorkomen. Omdat de maatregelen in deze wetten onvoldoende soelaas boden, heeft de staatssecretaris van economische zaken op 2 juli 2015 de introductie van fosfaatrechten in de melkveehouderij aangekondigd[4]. Nadien is er veel gespeculeerd over de wijze van inkorting en of intensieve bedrijven meer moeten inleveren dan extensieve. Op 3 maart 2016 heeft de staatssecretaris opnieuw een brief naar de Tweede Kamer gezonden, waarin de contouren van het stelsel van fosfaatrechten veel duidelijker worden[5]. Dit artikel schetst de contouren van het nieuwe stelsel van fosfaatrechten voor de melkveehouderij. Hier en daar wordt stilgestaan bij de juridische merites van de voorgenomen plannen.

Doel fosfaatrechten

De doelen van het nieuwe stelsel van fosfaatrechten zijn vrij helder. Deze zijn ook al eerder uiteengezet in de brief van 2 juli 2015. De staatssecretaris wil dat de totale fosfaatproductie in Nederland in 2018 in overeenstemming is met het fosfaatproductieplafond. Daarvoor moet hij de thans geprognotiseerde productie van 176,3 miljoen kg fosfaat in 2015 met circa 4 % reduceren. Om (letterlijk) gelegitimeerd maatregelen te nemen, zal het doel van reductie van de fosfaatproductie door melkvee ook in de wet worden opgenomen. De staatssecretaris wil het stelsel zo inrichten dat de prikkels die daarvan uitgaan het grondgeboden karakter van de melkveehouderij behouden en versterken overeenkomstig de AMvB grondgebondenheid.

Toekenning van rechten

Vanaf 1 januari 2017 mogen melkveebedrijven alleen fosfaat produceren als zij over voldoende rechten beschikken. De melkveebedrijven krijgen deze rechten toegekend voorafgaand aan de introductie van het stelsel. Het kabinet wilde voorkomen dat melkveehouders zouden anticiperen op het stelsel van fosfaatrechten. Daarom grijpt het terug op de referentiedatum van 2 juli 2015. Dat is de datum dat de staatssecretaris het stelsel aankondigde. Bedrijven krijgen een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend die gelijk staat aan het aantal gehouden stuks melkvee en de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde forfaitaire fosfaatexcretie. Deze volgt uit bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De staatssecretaris geeft expliciet aan dat groei van de veestapel die na 2 juli 2015 heeft plaatsgevonden, niet wordt vertaald in fosfaatrechten. Deze is volgens hem voor risico en rekening van de melkveehouder.

Met de keuze voor een referentiedatum wijkt de staatssecretaris af van zijn eerdere aankondiging in zijn brief van 2 juli 2015. Daarin gaf hij aan dat het aantal fosfaatrechten zou worden gebaseerd op de gemiddelde productie over het jaar 2014 met een afwijking voor 2 juli 2015. De staatssecretaris geeft in zijn brief van 3 maart 2016 aan dat hij niet heeft gekozen voor het referentiejaar 2014, omdat in dat jaar het totale fosfaatproductieplafond niet werd overschreden. Uitbreiding tussen 1 januari en 2 juli 2015 zou niet worden vertaald in fosfaatrechten. De staatssecretaris acht het daarom niet houdbaar om fosfaatrechten toe te kennen op basis van het aantal gehouden stuks melkvee op een moment vóór 2 juli 2015 en daarmee onderscheid te maken tussen bedrijven die recent wel of niet zijn gegroeid. Voor 2 juli 2015 zou voor de sector onvoldoende voorzienbaar zijn geweest dat voor melkvee fosfaatrechten zouden worden ingevoerd.

De argumenten van de staatssecretaris doen de wenkbrauwen fronsen. Het feit dat in 2014 het fosfaatplafond niet werd overschreden, kan geen reden zijn om dat jaar niet als referentiejaar te nemen. Bij het kiezen van een referentiedatum of -periode gaat het immers niet direct om het aantal rechten dat wordt verdeeld. Om onrepareerbare knelgevallen te voorkomen, ligt juist meer voor de hand – en is het meer gelegitimeerd – om te kiezen voor een periode die een representatief beeld geeft van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid fosfaat, zowel voor een bedrijf zelf als ten opzichte van andere bedrijven. Als de staatssecretaris kiest voor één enkele referentiedatum is de kans op een niet-representatief beeld veel groter. Voor het bepalen van het noodzakelijke afromingspercentage (voor zover afroming is toegestaan) zal ongetwijfeld rekening (moeten) worden gehouden met de fosfaatrechten die mede op basis van de knelgevallenregeling toegekend zullen worden.

De keuze van de staatssecretaris is ook opmerkelijk met in het achterhoofd de introductie van het stelsel van varkensrechten. Dat stelsel werd aangekondigd op 10 juli 1997 en had 1996 als referentieperiode en in sommige gevallen 1995, indien 1996 niet representatief was. Daarnaast gold een knelgevallenregeling op basis van het Besluit hardheidsgevallen Whv[6]. Voor bedrijven, waarvoor de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of het fokzeugenrecht bij de inwerkingtreding van de Whv tot onbillijkheden van overwegende aard zouden leiden, voorzag dit Besluit in afwijkende regels om de hoogte vast te stellen. Het is dan vreemd dat destijds wel voor een referentieperiode van een jaar werd gekozen en dat dat nu niet mogelijk zou zijn. Het is ook jammer dat de staatssecretaris in zijn brief hierover enkel verwijst naar het advies van de landsadvocaat, zonder de inhoud daarvan mee te delen.

Korten van rechten

Op de peildatum 2 juli 2015 was de fosfaatproductie hoger dan het plafond van 172,9 miljoen kg fosfaat op jaarbasis. Om deze productie terug te dringen, zal de staatssecretaris het aantal fosfaatrechten, waarop een bedrijf aanspraak maakt, generiek korten. Bij introductie van het stelsel zal aan de melkveehouders het verwachte percentage van korting worden meegedeeld. Naar verwachting wordt het definitieve percentage op 1 juli 2017 vastgesteld. Het percentage is afhankelijk van de daadwerkelijk gerealiseerde overschot op 2 juli 2015 en de afroming bij overdracht tot 1 juli 2017. Naar verwachting ligt dit percentage tussen de 4 en 8 procent.

Opmerkelijk is dat de staatssecretaris extensieve grondgebonden bedrijven wil ontzien bij de korting. Het gaat dan om bedrijven die op 2 juli 2015 op hun bedrijf geen fosfaatoverschot hadden. Deze bedrijven zouden extra fosfaatrechten krijgen voor de niet benutte fosfaatruimte (op basis van grond) op hun bedrijf. Dat maakt de overschrijding van het plafond hoger met dito gevolgen voor de korting. De gekorte rechten zullen vervallen om het plafond sneller te kunnen realiseren. Wanneer de totale productie onder het plafond komt, zal een fosfaatbank worden ingericht om gekorte en afgeroomde rechten opnieuw toe te delen.

De term korting klinkt niet heel afschrikwekkend, maar komt in de praktijk wel neer op vermindering van de productiemogelijkheid. Dan rijst natuurlijk direct de vraag of deze korting aantasting of ontneming van eigendom is en in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (recht op ongestoord genot van eigendom). Een onder artikel 1, lid 2 van dat Eerste Protocol vallende inbreuk door een Staat op het recht op ongestoord genot van eigendom is slechts toegestaan, wanneer er een ‘fair balance’ is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van de individuele rechten anderzijds. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 16 november 2001 over de korting van de varkensrechten overwogen dat ‘het “fair balance”—vereiste het bestaan vergt van een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Aan het vereiste is niet voldaan, indien er sprake is van een individuele buitensporige last voor de betrokken persoon.’[7]. In het geval van de varkensrechten resulteerde dit in het eindoordeel dat een korting van 10% was toegestaan, maar een tweede korting van een extra 15% niet.

Hoewel bij de varkensrechten een korting van 10% acceptabel werd geacht, staat niet vast dat een korting van fosfaatrechten van 4 tot 8 procent dus ook aanvaardbaar is. Voor een oordeel hierover speelt onder meer een rol dat handhaving van het plafond überhaupt afroming rechtvaardigt. De staatssecretaris heeft bij beantwoording van vragen aan de Tweede Kamer aangegeven dat hij van plan is in het wetsvoorstel waarmee het stelsel van fosfaatrechten wordt geïntroduceerd, een voorziening te nemen die een uitwisseling tussen varkens-, pluimvee en fosfaatrechten bij AMvB mogelijk maakt.[8] Ook anderszins staat niet vast dat het fosfaatplafond in de nabije toekomst blijft gelden als voorwaarde voor derogatie dan in stand blijft. In zijn brief van 3 maart 2016 gaat de staatssecretaris namelijk uitgebreid in op zijn inzet de komende jaren om deze voorwaarde voor derogatie te laten vervallen. De staatssecretaris overweegt daarover dat Nederland per 1 januari 2014 het stelsel van verplichte mestverwerking heeft ingevoerd. Daarmee is beoogd dat mest, die niet verantwoord kan worden aangewend, wordt afgevoerd naar buiten de landbouw. In 2017 moeten de percentages voor verplichte mestverwerking zo hoog zijn, dat er evenwicht komt op de Nederlandse mestmarkt. Daaraan gekoppeld wil de staatssecretaris bij de Europese Commissie bepleiten dat het niet nodig is om nog langer via een plafond in de derogatiebeschikking de fosfaatproductie in absolute zin te begrenzen. Fosfaat die aantoonbaar buiten de Nederlandse landbouw wordt gebracht, zou dan buiten de berekening van de voor het plafond relevante productie worden gehouden, of het plafond kan met die hoeveelheid worden opgehoogd. Met het oog op dit laatste lijkt het mij geraden dat eerst wordt uitgezocht of afroming überhaupt wel nodig is.

Overdracht

Fosfaatrechten zullen overdraagbaar zijn, onder meer vanwege individuele bedrijfsontwikkeling. Deze overdracht sluit aan bij de bestaande praktijk van overdracht van varkens- en pluimveerechten. Jaarlijks zal worden nagegaan of een bedrijf over voldoende fosfaatrechten beschikt om zijn fosfaatproductie van melkvee te verantwoorden, vergelijkbaar met de controle en handhaving van dierrechten voor varkens en pluimvee. Bij deze voorstelling rijst wel direct de vraag hoe de staatssecretaris dat wil controleren. Bij melkvee kan de fosfaatproductie veel meer fluctueren dan bij varkens en pluimvee. De fosfaatrechten worden forfaitair toegekend, maar bedrijven kunnen via hun bedrijfsspecifieke excretie (BEX) sturen op de fosfaatefficiëntie. De daadwerkelijke productie lijkt mij dan moeilijk te meten en ook zeer moeilijk te handhaven.

Bij overdracht worden fosfaatrechten in eerste instantie met 10 procent afgeroomd, welk percentage bij ministeriële regeling is te wijzigen. De afgeroomde rechten worden, zoals hiervoor aangegeven, opgenomen in een fosfaatbank. Daaruit kunnen fosfaatrechten opnieuw worden toegekend. Deze nader toe te kennen fosfaatrechten zijn op hun beurt niet overdraagbaar en mogen alleen worden benut onder de voorwaarden die bij de verkrijging van de rechten zijn gesteld. Er zullen daarbij geen nadere eisen worden gesteld aan de overdracht, bijvoorbeeld op het gebied van grondgebondenheid. De AMvB grondgebondenheid borgt deze grondgebondenheid volgens de staatssecretaris al voldoende.

Bedrijven zullen zich moeten realiseren dat de registers van RVO zijn gekoppeld aan die van de Kamer van Koophandel. Wijziging van het KvK-nummer kan de wijziging van het relatienummer met zich brengen. Volgens de website van RVO krijgt een bedrijf geen nieuw relatienummer als de maten in een maatschap wijzigen, mits minimaal een van de maten dezelfde is als in de huidige maatschap.

Om onduidelijkheden te voorkomen, is het raadzamer in de wet aan te geven bij welke overdracht geen afroming zal plaatsvinden. Bij voorkeur moet de wet aansluiten bij de Wet verantwoorde groei Meststoffenwet, waar de overdracht van de melkveefosfaatreferentie is toegestaan aan bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven (artikel 21a, lid 5 Meststoffenwet). Indien dit niet expliciet is geregeld kan het raadzaam zijn het aangaan of ontbinden van een maatschap uit te stellen totdat de afroming is afgeschaft.

Voorziening knelgevallen

Net als bij de stelsels van varkens- en pluimveerechten wil de staatssecretaris bij de introductie van het stelsel van fosfaatrechten voor de melkveehouderij voorzien in een knelgevallenregeling. De staatssecretaris beoogt deze heel beperkt te houden. Hoe meer rechten hij uitgeeft aan de knelgevallen, des te meer moet hij generiek afromen. De staatssecretaris geeft in zijn brief van 3 maart 2016 aan dat het gaat om nader te specificeren situaties, bijvoorbeeld om ondernemers die als gevolg van ziekte of als gevolg van een dierziekte aantoonbaar minder melkvee hielden op de peildatum, en ook om recent gestarte bedrijven  die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee dat bedoeld is voor de melkproductie op het bedrijf. Knelgevallen worden gedeeltelijk gecompenseerd.

Hoewel de staatssecretaris aangeeft dat het om een beperkte voorziening gaat, komt mij de opsomming minder beperkt over. De exacte soorten knelgevallen en mate van compensatie blijven nog in nevelen gehuld. Hierover valt nog niet veel te zeggen. Vast staat wel dat hoe meer knelgevallen er komen, des te meer het plafond wordt overschreden.

Wellicht is het aardig in dit kader te refereren aan de Whv. Bij de introductie van het stelsel van varkensrechten in 1997 heeft de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Visserij een voorziening getroffen voor bedrijven waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of het fokzeugenrecht bij inwerkingtreding van de wet tot onbillijkheden van overwegende aard zouden leiden[9]. Bepalend voor het trekken van een scheidslijn tussen gevallen waarin sprake is van onbillijkheden van overwegende aard en gevallen van geringe hardheid, is, zoals de toenmalige minister van LNV toen aangaf, in hoeverre bepaalde categorieën van bedrijven, beoordeeld naar objectieve maatstaven, door de enkele toepassing van de wet onevenredig zouden worden benadeeld ten opzichte van andere bedrijven. Tot de hardheidsgevallen behoorden uiteindelijk 22 categorieën.

Indien de knelgevallenregeling toch beperkt uitvalt dan wel bedrijven in geringe mate fosfaatrechten krijgen toegekend, zullen deze bedrijven schade leiden door dit (on)rechtmatig overheidshandelen. Indien de staatssecretaris niet overgaat tot het toekennen van meer fosfaatrechten, zou hij mogelijk zijn Europese doel snel bereiken, maar nationaal gezien blijven zitten met aanzienlijke schadeclaims. Immers, als een veehouder rechtmatig over alle vergunningen beschikt om een uitbreiding te realiseren, zal frustratie immers niet altijd voor zijn rekening kunnen blijven. De vraag is dus in hoeverre individuele melkveehouders deze publieke lasten moeten dragen. Advocaten smullen van dit soort procedures, maar melkveehouders en de staatssecretaris zijn hierbij geenszins gebaat.

Tot slot

Wij moeten ons realiseren dat de brief van 3 maart 2016 slechts voornemens bevatten. Juridische haken en ogen die hiervoor kort de revue hebben gepasseerd, zullen voor de staatssecretaris – naar ik hoop – aanleiding zijn de juridische merites nog eens nader te bestuderen. Wellicht kan hij nog eens zijn licht opsteken bij de wetgeving en jurisprudentie over de Whv. Resultaten uit het verleden bieden op zich geen garantie voor de toekomst, maar ervan leren, kan zeker wel. Voor nu wachten wij het wetsvoorstel geduldig af. Dan zal de discussie opnieuw losbarsten. Wordt dus vervolgd.


[2] Staatsblad 2014, 570

[3] Staatsblad 2015, 344

[4] Brief 2 juli 2015 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, TK 2015, 33 979, nr 98.

[5] Brief 3 maart 2016 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, TK 2016, 33 979, nr 108, waaruit in deze bijdrage meerdere malen is geciteerd.

[6] Staatsblad 1998, 368

[7] HR 16 november 2001, LJN AD5493, NJ 2002, 469.

[8] Tweede Kamer, TK 2015, 33 979, nr 108.

[9] Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij, Staatsblad 1998, 368.

Jacoline Kroon

Auteur: Jacoline Kroon

Telefoonnummer: 0317-425300
E-mail: jkroon@aens.nl

Praktijkgebieden
Agrarisch Recht (mest, toeslagrechten en andere subsidies, pacht en productierechten), Bestuursrecht (ruimtelijke ordening) en Algemeen Burgerlijk Recht.

Loopbaan
Jacoline Kroon studeerde veeteelt aan de Landbouwuniversiteit Wageningen (tegenwoordig Wageningen University). Na een korte loopbaan in het agrarisch praktijkonderzoek koos zij voor een rechtenstudie. Haar kennis op beide studievlakken combineerde zij in eerste instantie bij een groot agrarisch accountantskantoor. Sinds 2006 is Jacoline werkzaam bij A&S Advocaten.

Persoonlijk
“In mijn vrije tijd speel ik graag en veel viool, zowel in kleine groepjes als in een groot symfonieorkest. Bij mooi en minder mooi weer maak ik graag foto’s van het Nederlandse landschap. In mijn foto’s komt opnieuw de passie voor het agrarische, en dan met name veeteelt naar voren.”

Nevenactiviteiten

  • lid vereniging voor Agrarisch recht
  • docent leergang Agrarisch Recht Alfa Accountants B.V.
  • docent College voor Belastingadviseurs
  • divers (kerkelijk) bestuurswerk