Met ingang van 2015 is de Wet verantwoorde groei melkveehouderij in werking getreden. Op grond hiervan is voor melkveebedrijven een melkveefosfaatreferentie toegekend. Deze houdt in dat melkveebedrijven niet meer fosfaat mogen produceren dan de referentie die zij hebben, gebaseerd op de gemiddelde productie in 2013. De overdracht van melkveefosfaatreferentie is nagenoeg uitgesloten. Een aantal melkveehouders vond de toegekende melkveefosfaatreferentie niet representatief. Hierdoor ontstond volgens hen een inbreuk op hun eigendom. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven geeft de melkveehouders (enigszins) gelijk. De staatssecretaris had het verzoek om de ontheffing van de melkveefosfaatreferentie afzonderlijk moeten beoordelen, ondanks de beperkte knelgevallenregeling. Dit biedt perspectief voor andere melkveehouders, ook bij vaststelling van de melkveefosfaatrechten.
Situatie
Het gaat hier om een zaak die zes melkveehouders hebben aangespannen. De staatssecretaris heeft hun eind 2014 per brief een vooraankondiging gestuurd van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, die een aanvulling bevat op de Meststoffenwet. Deze bevat het voornemen om begin 2015 voor iedere melkveehouder een fosfaatreferentie vast te stellen. Deze bestaat uit een forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee minus de fosfaatruimte in 2013. Iedere melkveehouder die meer fosfaat produceert dan de melkveefosfaatreferentie moet dit laten verwerken.
Standpunt melkveehouders
De melkveehouders menen dat de vastgestelde melkveefosfaatreferentie in strijd is met de rechtszekerheid en met name het Eerste protocol bij het Verdrag voor de rechten van de mens (ongestoord genot op eigendom). De melkveehouders vinden dat de wet ten onrechte geen rekening houdt met knelgevallen. Voorbeelden hiervan zijn gevallen waarin melkveehouders vanwege ziekte onder de veestapel in 2013 minder dieren hadden of melkveehouders die hebben geïnvesteerd in vergunningen, maar de vergunde situatie nog niet hadden gerealiseerd in 2013. Nog een ander voorbeeld is dat een melkveehouder zijn bedrijf om fiscale redenen wil inbrengen in een B.V., maar zijn melkreferentie daardoor verloren zou gaan.
Oordeel College van Beroep voor het bedrijfsleven
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) geeft de melkveehouders gelijk op het punt van de inbreuk op hun eigendom. Hiertoe overweegt het CBb het volgende. De invoering van de melkveefosfaatreferentie heeft effect op de bedrijfsvoering van melkveehouderijen. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM) vloeit voort dat artikel 1 van het Eerste Protocol niet alleen van toepassing is op onteigening of ontneming van eigendom, maar ook dat het ongestoord genot van eigendom valt binnen het toepassingsbereik van deze bepaling.
Het staat vast dat de ingevoerde melkveefosfaatreferentie een inbreuk vormt op het recht van de melkveehouders op ongestoord genot van eigendom. De vraag is of deze inbreuk gerechtvaardigd is. Volgens het CBb waren de maatregelen voorzienbaar, in die zin dat de maatregelen voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd om individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen.
Een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom is verder slechts gerechtvaardigd indien een “fair balance” is getroffen tussen de algemene belangen die de wettelijke maatregelen dienen enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist een redelijke mate van evenredigheid tussen het te dienen doel en de gekozen middelen. Bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever een “wide margin of appreciation” toe. Aan het vereiste van een “fair balance” is niet voldaan indien een of meerdere betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben door de wettelijke maatregelen.[1]
Naar het oordeel van het CBb is er sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de dienen doelstellingen van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij en de maatregelen die door deze wet worden ingevoerd. Het CBb is verder van oordeel dat terecht gewicht is toegekend aan het ondernemersrisico bij de beantwoording van de vraag of sprake is van de vereiste proportionaliteit.
Uitzondering melkveefosfaatreferentie buiten knelgeval om
Echter: het CBb stelt vast dat de melkveehouders zich met hun bezwaren tegen de primaire besluiten hebben gericht tegen de wijze van vaststelling van hun melkveefosfaatreferentie. De verzoeken van appellanten kunnen worden aangemerkt als verzoeken aan de staatssecretaris om een ontheffing van de Meststoffenwet (artikel 38, lid 2 Mw). Het verweer van de staatssecretaris dat een individuele belangenafweging niet mogelijk is, omdat de melkveehouders een afwijking van de wettelijke verplichtingen verzoeken, gaat voorbij aan zijn bevoegdheid voor ontheffing. Omdat de melkveehouders een beroep hebben gedaan op de aantasting van hun eigendom vanwege een individuele en buitensporige last, had de staatssecretaris die moeten onderzoeken. Zo nodig had hij een belangenafweging moeten maken met het oog op een eventuele compensatie. Door niet hierop in te gaan, heeft de staatssecretaris de besluiten niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.
Het CBb geeft de staatssecretaris mee dat hij in het kader van een nieuwe beslissing op bezwaar moet onderzoeken of de vastgestelde melkveefosfaatreferentie op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden en daarmee samenhangende verplichtingen een individuele, buitensporige last oplevert.
Ook uitzonderingen bij vaststelling melkveefosfaatrechten?
Aan het eind van dit jaar zal de staatssecretaris de melkveefosfaatrechten vaststellen. Daarbij komt waarschijnlijk ook een knelgevallenregeling. Indien het aantal vastgestelde rechten niet juist is en niet binnen de knelgevallenregeling valt, kan de melkveehouder met een beroep op ongestoord genot van eigendom ook een verzoek tot ontheffing van de Meststoffenwet indienen. Bij toewijzing mag de melkveehouder ook (een aantal) koeien houden zonder melkveefosfaatrechten.
Uitspraak CBb 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:150
[1] zie arrest van het EHRM van 29 maart 2010 (Depalle tegen Frankrijk, nummer 34044/02, paragraaf 83 en het arrest EHRM van 30 april 2013 in de zaak Lohuis en anderen tegen Nederland, nummer 37265/10, paragraaf 56. www.echr.coe.int, en HR 16 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493, onder 6.2.2.)
