Open normen zijn de toekomst in het omgevingsrecht. De nieuwe Omgevingswet die (naar verwachting) op 1 juli 2022 in werking treedt, staat dan ook vol met flexibele regels en open normen. In aanloop hierop kunnen gemeenten op grond van de Crisis- en Herstelwet vanaf 2014 een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vaststellen. Zo kan een gemeente een gebied flexibeler en globaler bestemmen en kan zij alvast experimenteren met open normen. Het gebruik van open nomen biedt meer bewegingsruimte en geeft het bestemmingsplan het karakter van een omgevingsplan. Tegelijkertijd kan het gebruik van open normen de rechtszekerheid voor eigenaren en gebruikers binnen het plangebied aantasten. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde in haar uitspraak van 27 oktober 2021 dat deze open normen niet te open mogen zijn.
Bestemmingsplan Retailpark Belvédère
De bevoegdheid van gemeenten om bij de vaststelling van een bestemmingsplan regels met open normen te stellen geldt voor bepaalde aangewezen gebieden. Het Retailpark Belvédère in de gemeente Maastricht is een van deze plangebieden. De gemeenteraad van Maastricht heeft het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte “Retailpark Belvédère” op 18 juni 2019 vastgesteld. Het doel is om binnen Retailpark Belvédère bouwmarkten en woonwinkels bij elkaar te vestigen, om zo een combinatiebezoek voor deze winkels mogelijk te maken.
Een aantal retailondernemers heeft bezwaar en beroep ingesteld tegen dit bestemmingsplan. De ondernemers vonden dat de open normen in het bestemmingsplan onvoldoende houvast bieden voor het gebruik. De Afdeling was het met de ondernemers eens en oordeelde dat de gemeenteraad ver-wees naar beleidsregels die geen nadere invulling gaven aan een open norm. Ook was het beleid dat in de “Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère” zou zijn uitgewerkt tot een concrete norm niet te herleiden tot in de planregels opgenomen open normen. In de tussenuitspraak van 19 augustus 2020 heeft de Afdeling de gemeenteraad dan ook de opdracht gegeven om de open normen aan te passen.
Herstelbesluit bestemmingsplan
De gemeenteraad heeft bij besluit van 9 februari 2021 het plan “Retailpark Belvédère” opnieuw, gewijzigd vastgesteld. De retailondernemers hebben tegen dit besluit nogmaals beroep ingesteld. Zij vonden dat de open normen die de gemeente gebruikte nog steeds tot rechtsonzekerheid leiden. De gemeenteraad had in de planregels open normen opgenomen zoals “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit”, “passende maatvoeringsnormen” en “evenwichtige verdeling van de beschikbare winkel-vloeroppervlakte”. Het is volgens de retailondernemers onvoldoende duidelijk wat de gemeenteraad met deze normen bedoelt.
Oordeel Afdeling
De Afdeling oordeelde dat het gebruik van open normen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is toegestaan, maar dat deze niet te open mogen zijn. De normen moeten voldoende concreet en objectief zijn. Wanneer dit zo is, hangt af van verschillende factoren. Zo moeten de planregels voldoende duidelijk maken wat de bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn onder het bestemmingsplan. Ook zijn de aard en omvang van het plangebied waarop de norm ziet volgens de Afdeling van invloed op de afweging of een open norm voldoende concreet en objectief is. Verder wordt bekeken wat de aanleiding is om gebruik te maken van open normen.
De Afdeling was het op basis van deze criteria grotendeels eens met de retailondernemers. De gemeenteraad van Maastricht had de open normen “voldoende stedenbouwkundige kwaliteit” en “passende maatvoeringsnormen” volgens de Afdeling niet mogen gebruiken. Deze open normen maken onvoldoende duidelijk welke bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn toegestaan onder het bestemmingsplan. De norm “een evenwichtige toedeling van de beschikbare winkeloppervlakte” was naar het oordeel van de Afdeling wel toegestaan.
Conclusie
In aanloop naar de nieuwe Omgevingswet kunnen gemeenteraden open normen gebruiken in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Dit gebruik biedt flexibiliteit, maar de open normen gaan ten koste van de rechtszekerheid. Met deze uitspraak heeft de Afdeling het gebruik van open normen dan ook direct begrensd. Gemeenteraden moeten dus extra zorgvuldig omgaan met het gebruik van open normen. Of een open norm in een concreet geval toelaatbaar is moet blijken uit de omstandigheden van het geval.
