EU-derogatiebeschikking dwingt niet tot intrekking derogatievergunning bij niet-naleving voorwaarden

Niet-naleving van de derogatievoorwaarden leidt tot veel heibel. De Minister van LNV (RVO) trekt de derogatievergunning in overeenkomstig haar eigen beleid, terwijl de Europese derogatiebeschikking dit niet zomaar voorschrijft. De strakke handhaving met de alles-of-niets-benadering, die wij kennen uit de kinderopvangtoeslagenaffaire, klinkt ook hier door. In deze blog geef ik inzicht in de wettelijke bepalingen en zal blijken dat gehele intrekking van de derogatie niet zomaar gerechtvaardigd is.

Afwijkingsbevoegdheid onder voorwaarden

Nederland heeft al jaren toestemming van de Europese Commissie om meer stikstof uit mest van graasdieren aan te wenden, de zogenoemde derogatie. Om de paar jaar komt er een nieuwe Europese derogatiebeschikking, die strenge voorwaarden stelt. Hierin staat het volgende. Een landbouwer, die in aanmerking wil komen voor derogatie moet zich houden aan voorwaarden voor a) aan het op of in de bodem brengen van dierlijke en andere meststoffen. Zo moet hij onder meer minimaal 80% grasland hebben, elk jaar een bemestingsplan maken dat uiterlijk 28 februari op het bedrijf beschikbaar is, een mestboekhouding bijhouden, dat hij uiterlijk 31 maart van het volgend jaar indient bij RVO en moet hij eens in de vier jaar een bodemanalyse laten uitvoeren. Hij mag geen fosfaat uit kunstmest gebruiken. Verder gelden er voorwaarden voor b) landbeheer en c) tot vermindering van ammoniakemissie.

Niet-naleven voorwaarden

In de EU-derogatiebeschikkingen zijn natuurlijk ook regels opgenomen over handhaving. Nederland moet toezien op versterkte handhaving van de mestwetgeving, vooral bij opzettelijke niet-naleving en in risicogebieden De Peel, Gelderse Vallei en Twente. Ook moet er ‘een duidelijke methode komen voor de vaststelling van voldoende doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende straffen en sancties’. Hierover staan ook voorschriften in de EU-derogatiebeschikking.

Onder het kopje Controle en Inspecties staat in artikel 11, lid 3 EU-derogatiebeschikking:
Indien in een bepaald jaar wordt vastgesteld dat een graslandbedrijf waarvoor een vergunning is verleend, niet aan de voorwaarden van de artikelen 7 en 8 voldeed (voorwaarden sub a. en b.- JK), wordt overeenkomstig de nationale regels een sanctie opgelegd aan de houder van de vergunning, die dan ook niet meer voor een vergunning voor het daaropvolgende jaar in aanmerking komt.

Nederlandse uitwerking

De Nederlandse wetgever heeft in hoofdstuk III Meststoffenwet (Mw) de derogatie wettelijk mogelijk gemaakt door verlening van een vergunning. De voorwaarden zijn uitgewerkt in de ministeriele Uitvoeringsregeling Mw. De data voor het opstellen van het bemestingsplan en het indienen voor de mestboekhouding zijn anders. In het kader van deze blog ga ik niet in op alle voorwaarden, maar beperk ik mij tot de handhaving.

Artikel 25c, lid 1 Uitvoeringsregeling Mw bepaalt:
“De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf.”

Artikel 27 Uitvoeringsregeling Mw bepaalt:
“Indien niet wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de wet van toepassing.”

De minister heeft dus de bevoegdheid de vergunning in te trekken en doet dat ook als niet aan de voorwaarden is voldaan. Met artikel 27 Uitvoeringsregeling Mw geeft de minister invulling aan zijn sanctiebevoegdheid.

De minister heeft een nieuw Boetebeleid Mw versie 2021 vastgesteld, waarin ook beleid is opgenomen over boetes wegens niet-naleving van de derogatievoorwaarden. Hierin zijn wel nuances aangebracht voor kleine overtredingen, maar in zijn algemeenheid geldt bij niet-naleving intrekking van de derogatievergunning.

Nederlandse regels in strijd met EU-derogatiebeschikking?

In de EU-derogatiebeschikking staat dat bij niet-naleving een sanctie wordt opgelegd. Kennelijk zijn de gevolgen, die een landbouwer ondervindt bij niet-naleving volgens de Europese Commissie een sanctie. Deze moet voldoende doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zij, dus in verhouding staan tot de begane overtreding.

Het is redelijk logisch dat wanneer een landbouwer opzettelijk de derogatievoorwaarden niet naleeft en het milieu schaadt, intrekking van de vergunning volgt, waardoor hij terugvalt naar 170 kg N dierlijke mest/ha. Dit ligt zeker anders bij (kleine) niet-opzettelijke overtredingen, waardoor het milieu geen nadeel ondervindt. Beleid hierover is op zich goed, maar het uitgangspunt van ‘intrekking, tenzij zeer geringe overtreding’ niet. Bij die sanctie is geen rekening gehouden met de omstandigheden van het geval/situatie van de overtreder. Er is dan geen evenredigheidstoets. Bij bedrijven met veel grond loopt de sanctie al in de tonnen. Dat is veel meer dan de winst van jaren hard werk. Dat is geen evenredige sanctie. Bovendien geldt ook uitsluiting van derogatie voor volgend jaar, wat je als dubbele bestraffing kunt beschouwen (waarop je wel kunt anticiperen).

Hoe nu verder?

RVO steekt de handhaving altijd streng in met het mantra ‘Dat moet van Europa’. Het is juist dat de Europese Commissie strikte naleving verlangt. Maar de Europese Commissie dwingt niet tot de standaard reactie van intrekking van een lopende derogatievergunning. Deze moet juist proportioneel en evenredig zijn. Tot nu toe kwam de minister bij de rechter (College van Beroep voor het bedrijfsleven, CBb) ermee weg om de vergunning in te trekken als sanctie. Met de hele kinderopvangtoeslagenaffaire zouden de minister en het CBb ook wijzer moeten zijn geworden. Ook zij moeten begrijpen dat de alle-of-niets-benadering ook hier uit den boze is (en ook was). Tijd voor recht op maat.

Jacoline Kroon

Auteur: Jacoline Kroon

mr ir J.M.M. (Jacoline) Kroon

E: jkroon@aens.nl

T: 085 – 48 77 406