Juridische houdbaarheid van de voermaatregel

Update
20 augustus 2020

Gistermiddag is bekend geworden dat de veevoermaatregel van tafel gaat. Op verzoek van Minister Schouten heeft de Wageningen Universiteit berekend wat het effect op de stikstofuitstoot van de veevoermaatregel is. Hieruit blijkt dat de opbrengst minimaal is. De Minister heeft laten weten dat er geen alternatieve regeling komt.

 

MEMO
Aan : Melkveehouders
Van : mrs Ewa Koryzna, Michelle Groenewoud en Jacoline Kroon
Betreft : Juridische houdbaarheid van de voermaatregel
Wageningen : 17 juli 2020

De minister van LNV wil met een voermaatregel de stikstofuitstoot van melkvee verlagen. Dat wil zij doen door voor vier maanden een maximum eiwitgehalte aan het voer toe te laten. De maatregel gaat via een ministeriële regeling op grond van de Wet dieren. De maatregel heeft als doel het verminderen van de ammoniakuitstoot door melkvee in het kader van de Wet natuurbescherming en de Habitatrichtlijn. Interessant is dat de voermaatregel zeer waarschijnlijk een negatief effect heeft op de diergezondheid. Het merendeel van de veterinaire experts waarschuwt voor de schadelijke effecten van de maatregel voor de diergezondheid. De voermaatregel roept juridisch ook vragen op.

1. Kan de voermaatregel, die zijn grondslag vindt in Wet dieren, worden ingezet op doelen uit de Wet natuurbescherming en Habitatrichtlijn?

2. Kan de minister met een ministeriële regeling verworven rechten uit de (Wnb-)vergunning beperken?

3. Is er sprake van strijd met andere EU-regelgeving?

In dit memo worden de vragen verder uitgewerkt.

1. Kan de voermaatregel, die zijn grondslag vindt in Wet dieren, worden ingezet op doelen uit de Wet natuurbescherming en Habitatrichtlijn?

Nederlands recht

De voermaatregel tot beperking van ruw eiwit in veevoer zal wettelijke worden geregeld in de Regeling diervoeders 2012 normering ruw eiwit (de Regeling). Deze zal voor de duur van vier maanden beperkingen opleggen aan het maximumgehalte ruw eiwit in veevoer voor melkvee. De Regeling vindt zijn wettelijke grondslag in artikel 2.18a van de Wet dieren. Dit artikel biedt een grondslag om bij ministeriële regeling ter bescherming van het milieuregels te stellen over de samenstelling van diervoeders.

Artikel 2.18a luidt als volgt:
1. Bij ministeriële regeling kunnen in het belang van de bescherming van het milieu regels worden gesteld over de samenstelling van diervoeders of andere stoffen die zijn bedoeld voor het voederen van dieren.
2. De regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen betrekking hebben op onder meer:
a. een verbod op het bereiden, bewerken, verwerken, verpakken, etiketteren, in de handel brengen, in Nederland brengen, vervoeren, aanbieden, aanprijzen, afleveren, ontvangen, voorhanden of in voorraad hebben, of het vervoederen aan, het toepassen bij of het brengen in de nabijheid van dieren, van diervoeders of stoffen waarvan de hoeveelheid van een bestanddeel een bij die regeling bepaald maximum overschrijdt;
b. een verplichting om de hoeveelheid van een bestanddeel in de totale hoeveelheid diervoeders die een dier gebruikt, te beperken, al dan niet tot een bij die regeling bepaald maximum.
3. Er kunnen slechts regels worden vastgesteld als bedoeld in het eerste lid indien vastgesteld is dat dit geen significant negatieve gevolgen heeft voor diergezondheid, dierenwelzijn, volksgezondheid en afzetbelangen.

De minister kan de Regeling alleen vaststellen, indien dat geen significant negatieve gevolgen heeft voor diergezondheid, dierenwelzijn, volksgezondheid en afzetbelangen. Volgens diergeneeskundigen heeft de voermaatregel wel negatieve gevolgen voor diergezondheid, althans staat niet vast, dat dat niet zo is. De ministeriële regeling zou dan ook niet op artikel 2.18a Wet dieren kunnen worden gebaseerd. Dit is anders, wanneer Europees recht dit wel toelaat.

Europees Unierecht

Verordening (EG) nr. 767/2009 (de Verordening) regelt de handel en het gebruik van diervoeders. Artikel 4, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat diervoeders alleen in de handel mogen worden gebracht en gebruikt indien zij veilig zijn en niet rechtstreeks een nadelig effect op het milieu of het dierenwelzijn hebben.

Artikel 4 lid 1 luidt als volgt:
1. Diervoeders mogen alleen in de handel worden gebracht en gebruikt indien:
a. zij veilig zijn; en
b. zij niet rechtstreeks een nadelig effect op het milieu of het dierenwelzijn hebben.

Toelichting op de ministeriële regeling over de wettelijke grondslag:
“In de verordening is niet nader uitgewerkt wanneer het gebruik van diervoeders leidt tot een rechtstreeks nadelig effect op het milieu of het dierenwelzijn. Ook is niet voorzien in een formele rol van lidstaten om deze open geformuleerde norm nader uit te werken. Dat neemt evenwel niet weg dat de lidstaten in bepaalde gevallen is toegestaan om nadere maatregelen ter uitvoering van verordeningen vast te stellen. Het gaat hier slechts om een beperkte mogelijkheid, vanwege het harmoniserende karakter van de aangehaalde verordening. In dit verband is het arrest in de zaak C-541/16 van het Hof van Justitie van de Europese Unie relevant.”

In dat arrest licht het Hof toe dat de mogelijkheid voor lidstaten om dergelijke maatregelen te stellen, moet worden gezien in het licht van de doelstellingen van de betreffende verordening. Indien die mogelijkheid er is, mogen deze maatregelen de rechtstreekse werking van de verordening niet belemmeren, niet verheimelijken dat zij een rechtshandeling van de Unie is en moeten zij binnen de grenzen van de beoordelingsmarge blijven die de lidstaten is toegekend. Ook mogen de hoofddoelstellingen van de verordening – in dit geval veiligheid van diervoeder en de bescherming van de volksgezondheid (artikel 1 van de aangehaalde verordening) – niet worden doorkruist. Verder moeten de middelen waarmee de nationale maatregel de doelstelling van de Unieregeling in kwestie beoogt te bereiken, aldus het Hof, voldoen aan het evenredigheidsbeginsel (zie hierna). Gegeven het feit dat met deze regeling het vrij verkeer van goederen (artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) wordt beperkt, moet worden voldaan aan de zogeheten “rule of reason”: de regels moeten zonder discriminatie worden toegepast, ze zijn gerechtvaardigd door dwingende eisen van algemeen belang, ze zijn geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en ze gaan niet verder dan noodzakelijk.

In deze toelichting op de ontwerp-regeling onderbouwt de minister verder dat deze voldoet aan de hiervoor geformuleerde Europeesrechtelijke eisen. De rechtstreekse werking en de hoofddoelstellingen van de verordening worden volgens de minister niet doorkruist. De veiligheid van diervoeders en de volksgezondheid blijven volgens de minister onverkort beschermd nu slechts sprake is van een maximering van een RE-gehalte dat normaliter ook al varieert in het voer. Er worden volgens de minister geen beperkingen gesteld aan de handel in diervoeders tussen lidstaten. Omdat in artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de verordening is geregeld dat diervoeders alleen in de handel mogen worden gebracht en gebruikt indien zij geen rechtstreeks nadelig effect op het milieu hebben, heeft de verordening mede tot doel om het milieu te beschermen. Het gaat hier om een open geformuleerd voorschrift, waaraan in de praktijk nader invulling moet worden gegeven, aldus de minister.

Artikel 1 Verordening (EG) nr. 767/2009
Deze verordening heeft overeenkomstig de algemene beginselen van Verordening (EG) nr. 178/2002 tot doel de voorwaarden voor het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders te harmoniseren. Dit zou een hoog niveau van voederveiligheid en dus van bescherming van de volksgezondheid moeten waarborgen en adequate informatie voor de gebruikers en consumenten garanderen en de goede werking van de interne markt versterken.

Mening

Het staat zeker niet vast of de verordening de juiste grondslag vormt voor de voermaatregel. De verordening gaat over voer en waar het voer allemaal wel of niet aan moet voldoen, wanneer het verboden is of hoort te worden verboden etc. Met de regeling wordt niet gezegd dat krachtvoer per definitie slecht is voor het milieu, maar dat er vaak te veel eiwitten worden gegeven aan koeien, wat extra uitstoot tot gevolg heeft. Maar als krachtvoer niet slecht is, is de verordening geen grondslag voor deze regeling. De verordening gaat immers over het verbieden van voer dat slecht is voor de diergezondheid/dierwelzijn/milieu. Het gaat dus niet om tijdelijke beperking van milieueffecten om zo ruimte te creëren zodat de bouw weer meer stikstof kan produceren. Het is daarbij ook de vraag of de voermaatregel überhaupt iets gunstig voor het milieu doet. Er wordt mee beoogd om de stikstof-uitstoot te verminderen, maar vervolgens wordt toegestaan dat er meer gebouwd wordt waardoor die stikstof weer wordt uitgestoten. Er is dan geen gunstig effect voor het milieu. Daarnaast zou de voermaatregel zelfs in strijd met de verordening kunnen zijn, zie het antwoord bij vraag 3.

2. Kan de minister met een ministeriële regeling verworven rechten uit de (Wnb-)vergunning beperken?

De meeste melkveehouders beschikken over een natuurvergunning (Wnb-vergunning), of hebben eerder een PAS-melding gedaan. De Wnb-vergunning geeft recht op de uitstoot van een bepaalde hoeveelheid ammoniak en daarmee ammoniakdepositie op een Natura 2000-gebied. De voermaatregel beperkt de uitstoot van ammoniak. Deze voermaatregel is dan ook een beperking van de verleende Wnb-vergunning.

Wanneer een vergunning wordt verleend, krijgt de vergunninghouder rechten. Deze rechten kunnen niet zomaar worden beperkt of ontnomen. Daarvoor is een wettelijke grondslag nodig. Ministers hebben alleen wetgevende bevoegdheid daartoe voor zover dit bij of krachtens de wet is bepaald. Een ministeriële regeling mag de verworven rechten uit een Wnb-vergunning alleen beperken als de Wet natuurbescherming daarvoor grondslag biedt. Bestaat geen grondslag, dan is de ministeriële regeling onverbindend.

De Wet natuurbescherming (voorheen de Natuurbeschermingswet 1998) bepaalt in artikel 5.4:
1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
a. de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen;
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;
c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
2. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. […]
Artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn bepaalt dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

Mening

Artikel 5.4 Wnb biedt geen grondslag om voor de voermaatregel om zo een Wnb-vergunning (de verworven rechten uit de Wet natuurbescherming) te beperken. Artikel 5.4, lid 2 bepaalt dat een vergunning in ieder geval wordt ingetrokken of gewijzigd indien dit nodig is ter uitvoering van artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Mogelijk ligt hier een grondslag voor het beperken van de verworven rechten. De vraag is wel of dat dan mag op grond van een ministeriële regeling, waarmee de rechten slechts tijdelijk worden beperkt, met name als de natuurwinst teniet wordt gedaan voor andere projecten/plannen. Indien de voermaatregel wel wordt toegepast, vormt de beperking van de verworven rechten uit de verleende vergunning mogelijk een onrechtmatige inbreuk op het eigendomsrecht, artikel 1 Eerste Protocol bij het Verdrag van de Rechten van de Mens.

Artikel 3.37 Wnb verbiedt het handelen in strijd met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen. Bij ministeriële regeling kunnen ook regels worden gesteld ter uitvoering van onderdelen van EU-verordeningen en EU-richtlijnen die geen beoordelingsruimte laten of die betrekking hebben op de wijze waarop aanvragen en documenten worden ingediend. De voorschriften waarnaar artikel 3.37 Wnb verwijst, zijn opgenomen in artikel 3.14 Regeling natuurbescherming. Hierin zijn geen verordeningen of richtlijnen, opgenomen, die een voermaatregel toestaan. Verordening (EG) nr. 767/2009 over handel en het gebruik van diervoeders wordt hierin ook niet genoemd. De Wet natuurbescherming biedt geen wettelijke grondslag voor de voermaatregel.

3. Is er sprake van strijd met andere EU-regelgeving?

Europarlementariërs Annie Schreijer-Pierik (CDA) en Bert Jan Ruissen (SGP) hebben aan de Europese Commissie vragen gesteld over de voermaatregel. Zij stellen dat de voermaatregel in strijd is met punt 14 bijlage van Richtlijn 98/58/EG, artikel 15 lid 2 Verordening 178/2002 en artikel 4 lid 2 sub a Verordening 767/2009.

1. Punt 14 bijlage Richtlijn 98/58/EG

Richtlijn 98/58/EG gaat over de bescherming van dieren, die voor landbouwdoeleinden gehouden worden. Punt 14 bepaalt dat dieren een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voeder krijgen, zodat zij in goede gezondheid blijven en aan hun voedingsbehoeften voldaan wordt. Het toegediende voeder en drinken en de wijze van toediening mogen de dieren geen onnodig lijden of letsel toebrengen.

2. Artikel 4 lid 2 sub a Verordening 767/2009

Verordening 178/2002 stelt algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving. Artikel 15 bepaalt dat diervoeders niet in de handel worden gebracht of aan voedselproducerende dieren vervoederd indien zij onveilig zijn. Diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die:
— nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid;
— het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken.

3. Artikel 15 lid 2 Verordening 178/2002

Verordening 767/2009 gaat, zoals hiervoor al is aangegeven, over het in de handel brengen en het gebruik van diervoeders. Artikel 4, lid 2 bepaalt dat diervoeders alleen in de handel worden gebracht en gebruikt, indien zij veilig zijn en zij niet rechtstreeks een nadelig effect op het milieu of het dierenwelzijn hebben. Exploitanten van een diervoederbedrijf, die diervoeders in de handel brengen, zorgen ervoor dat het diervoeder gezond, deugdelijk, zuiver, geschikt is voor het beoogde doel en van goede handelskwaliteit is.

De verwachting van 70% van de dierenartsen is dat de veevoermaatregel nadelige effecten zal hebben op de diergezondheid. De belangrijkste zorg is dat door het maximeren van het ruw eiwit in krachtvoer het onmogelijk wordt om de gezondheid van individuele koeien via het rantsoen bij te sturen. Dit uit zich volgens de dierenartsen onder anderen in vervetting van de koeien in het einde van de lactatie, pensverzuring en transitieproblemen zoals slepende melkziekte. Daarnaast kan eiwit te kort leiden tot verminderde weerstand en vruchtbaarheid en ervoor zorgen dat kalveren bij geboorte minder vitaal zijn.

Mening

Uitgaande dat deze gegevens vaststaan, moet de voermaatregel op zijn minst worden getoetst op deze nadelige effecten. Indien, de voermaatregel inderdaad de gevolgen heeft, die dierenartsen stellen, is deze in strijd met de Wet dieren, punt 14 bijlage Richtlijn 98/58/EG en artikel 4 lid 2 sub a Verordening 767/2009. Er is niet zonder meer sprake van strijd met artikel 15 lid 1 Verordening 178/2002. Immers, in het voer zit wellicht minder eiwit, maar dit maakt het niet per definitie onveilig. Het zal wel voor sommige dieren onvoldoende eiwitten bevatten, maar dat maakt het voer in zijn algemeenheid niet onveilig of ongeschikt voor andere koeien.

Wel kan sprake zijn van strijdigheid met artikel 15, lid 2, omdat het voer een nadelig effect heeft op de dierlijke of menselijke gezondheid. Op grond hiervan zou kunnen worden gesteld dat de voermaatregel ervoor zorgt dat diervoeders met minder ruw eiwit onveilig zijn. Voor sommige dieren heeft de voermaatregel een nadelig effect op hun gezondheid. Deze algemene voermaatregel garandeert te weinig de afwezigheid van nadelige effecten. Dit zou anders kunnen zijn, wanneer gewaarborgd wordt dat de dieren met een hogere ruw eiwitbehoefte dat met zekerheid kunnen en mogen blijven krijgen.

Stichting Stikstofclaim

Daarnaast wil de Stichting Stikstofclaim (SSC) een of meerdere Europese procedures starten. Op welke juridische grondslagen zij zich beroept is echter niet duidelijk. De stichting heeft samen met een team van juristen en experts de veevoermaatregel uitvoerig bestudeerd en komt tot de conclusie dat deze maatregel onwettig is en in strijd met Europese regels. De stichting zelf heeft hoge verwachtingen van de gang naar Brussel, zij laten weten zich alleen te richten op procedures met een grote kans van slagen.

Conclusie

De minister wil met stoom en kokend water de voermaatregel doordrukken. Aan de voorliggende ontwerpregeling kleven echter veel juridische haken en ogen. De Wet dieren en de Wet natuurbescherming bieden niet de nodige juridische grondslag. De voermaatregel is ook een beperking van verworven rechten uit verleende Wnb-vergunningen, wat juridisch niet zonder meer is toegestaan en een onrechtmatige inbreuk op het eigendomsrecht kan opleveren. Kortom: teveel juridisch niet goed geregeld. Advies aan de minister: niet doen.

 

Voor een toelichting of meer informatie, neem gerust contact met ons op!

 

Jacoline Kroon

Auteur: Jacoline Kroon

Telefoonnummer: 0317-425300
E-mail: jkroon@aens.nl