Een gemeente heeft juridisch twee petten. Zij handelt in publiekrechtelijke hoedanigheid als vergunningsverlener en in privaatrechtelijke hoedanigheid als eigenaar van de grond. De twee petten vallen niet naadloos over elkaar. Een gemeente mag een civielrechtelijke toestemming weigeren, ook als zij publiekrechtelijk toestemming verleent, mits dit niet onaanvaardbaar is. De rechtbank Amsterdam deed hierover een uitspraak op 30 november 2022 (ECLI:NL:RBAMS:2022:7090).
Situatie
Een ondernemer heeft een stuk grond in erfpacht van de gemeente Amsterdam waarop hij wil gaan bouwen. De grond is – zoals ook bepaald in de erfpachtakte – bestemd tot één geschakelde eengezinswoning. De ondernemer wil op de kavel drie zelfstandige woningen realiseren. Hij vraagt hiertoe een (publiekrechtelijke) omgevingsvergunning aan, die de gemeente verleent. De gemeente geeft wel een disclaimer dat deze publiekrechtelijke toestemming niet per definitie toestemming inhoudt, die eventueel vereist is volgens de erfpachtvoorwaarden.
De ondernemer vraagt om wijziging van de erfpachtvoorwaarden, zodat de realisatie van drie woningen ook privaatrechtelijk mogelijk wordt. De gemeente weigert dit, omdat niet aan de parkeernorm kan worden voldaan. De ondernemer is het niet eens met de gemeente en stelt dat de publiekrechtelijke weigering een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht is. Dat wil zeggen dat weigering volgens de ondernemer al in de vergunningfase had moeten gebeuren. De gemeente had immers al bij de publiekrechtelijke toestemming aan de parkeernorm moeten toetsen. De weigering is ook een misbruik van bevoegdheid. De gemeente mag volgens hem geen (strengere) erfpachtvoorwaarden stellen dan dat het bestemmingsplan toestaat. De ondernemer legt de vraag voor aan de burgerlijke rechter. De centrale vraag is of een gemeente de privaatrechtelijke toestemming mag weigeren als al wel een publiekrechtelijke vergunningen is verleend.
Oordeel rechtbank
De rechtbank geeft de ondernemer geen gelijk. Een verleende publiekrechtelijke ontheffing of toestemming impliceert niet zonder meer een privaatrechtelijke toestemming tot bepaald gebruik. De gemeente is eigenaresse van de grond, zodat de bevoegdheid tot het geven van privaatrechtelijke toestemming is gebaseerd op haar eigendomsrecht. Door het realiseren van drie zelfstandige woonruimten wordt die grond anders gebruikt dan de bestemming van ‘één geschakelde eengezinswoning’, zoals opgenomen erfpachtsvoorwaarden. Hiervoor is dan ook privaatrechtelijk toestemming van de gemeente vereist.
Geen onaanvaardbare doorkruising
De weigering is geen onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. De publiekrechtelijke toestemmingen zijn getoetst aan de ruimtelijke eisen, zoals het bestemmingsplan, welstand, Bouwbesluit en de Bouwverordening. De vergunning is een gebonden beschikking, waarbij de gemeente niet kan toekomen aan de toets voor de parkeernorm.
Ook als dat wel mogelijk zou zijn, mag de gemeente strengere erfpachtsvoorwaarden stellen. Voor zover de Nota Parkeernormen ruimte biedt, heeft de gemeente hiermee rekening gehouden. Ook op andere punten is er geen sprake van onaanvaardbare doorkruising.
Misbruik van omstandigheden?
De gemeente heeft de ondernemer publiekrechtelijk toestemming verleend voor het realiseren van drie woningen. De gemeente moet dit als uitgangspunt nemen bij de uitoefening van haar bevoegdheid als eigenaar van de grond tot het al dan niet verlenen van privaatrechtelijke toestemming. Een privaatrechtelijke weigering voor het beoogde gebruik levert naar het oordeel van de rechtbank in beginsel misbruik van bevoegdheid op, tenzij sprake is van zo zwaarwegende belangen die zich verzetten tegen dat gebruik, dat niet gezegd kan worden dat de gemeente wegens onevenredigheid tussen haar belang bij weigering en het belang van [eiser] , niet tot die weigering heeft kunnen komen. (vgl. Hoge Raad 5 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH7845 (Amsterdam/ [partij] )).
In onderhavige situatie is volgens de rechtbank wel sprake van zwaarwegende belangen. In casu kan naar verwachting niet aan de parkeernorm worden voldaan. Gelet op de beperkte parkeergelegenheid, heeft de gemeente voldoende onderbouwd dat de verkeersveiligheid in het geding komt.
Algemene beginselen behoorlijk bestuur?
De ondernemer doet nog een beroep op het gerechtvaardigd vertrouwen, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft alle nodige vergunningen aangevraagd en verkregen. Dan is het onacceptabel dat de gemeente de toestemming dan weigert. De rechtbank gaat niet hierin mee.
In de praktijk
Een verleende omgevingsvergunning zegt soms niets over de privaatrechtelijke toestemming. Wanneer u van plan bent om de bestemming van een kavel te wijzigen, is het dus raadzaam om niet alleen rekening te houden met het bestemmingsplan, maar ook te kijken of er (strengere) voorwaarden gelden onder meer de erfpachtakte.
