Vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht: opgerekt en weer beperkt

Een burger moet kunnen vertrouwen op toezeggingen van een bestuursorgaan. Toch werd een beroep op het vertrouwensbeginsel zelden gehonoreerd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is op 29 mei 2019 met de uitspraak over de Amsterdamse dakopbouw een nieuwe weg ingeslagen bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. Volgens deze nieuwe lijn kunnen bestuurders en ambtenaren sneller worden gehouden aan hun uitlatingen en/of gedragingen dan voorheen. Toch is de nieuwe lijn geen vrijbrief, omdat andere belangen zich kunnen verzetten tegen eerdere toezeggingen en een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.

Amsterdamse dakopbouw

In de Amsterdamse dakopbouwuitspraak ging het om een zonder vergunning gebouwd dakterras. De eigenaar van de woning moest op last van het college van burgemeesters en wethouders (het college) het dakterras verwijderen. De eigenaar was echter van mening dat hij erop mocht vertrouwen dat geen dwangsom zou worden opgelegd. Dit baseerde hij op eerdere toezeggingen van de bouwinspecteur en andere ambtenaren.

De Afdeling oordeelde dat hoewel het vertrouwensbeginsel niet zover strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd, het college toch moest afzien van handhaving. Het dakterras was al vijfentwintig jaar aanwezig en het college was daarvan op de hoogte, maar heeft al die tijd geen reden gezien om handhavend op te treden. Bovendien is niet gebleken van klachten van derden en zijn op de naastgelegen panden geen dakterrassen aanwezig. Het opgewekte vertrouwen weegt dus zwaarder dan het algemeen belang bij handhaving.

Stappenplan

In deze uitspraak is de Afdeling niet alleen een nieuwe weg ingeslagen, zij geeft ook een stappenplan voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel:
1) Is een toezegging gedaan? Bijvoorbeeld door een bestuurder, een ambtenaar of een derde.
2) Kan die toezegging worden toegerekend aan het bestuursorgaan?
3) Wat is de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid?
De eerste twee vragen moeten volgens deze aangehaalde uitspraak eerder bevestigend worden beantwoord dan voorheen, zodat sneller wordt toegekomen aan de derde stap (de belangenafweging).

Vertrouwensbeginsel weer beperkt

Over de nieuwe lijn van de Afdeling is heel wat te doen geweest. Het opgerekte vertrouwensbeginsel dat is ontstaan in de uitspraak Amsterdamse dakopbouw, is inmiddels in een aantal uitspraken weer beperkt. Er kunnen zwaarder wegende belangen bestaan dan het vertrouwensbeginsel. Een goed voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2020 over wijziging van de bestemming Agrarisch naar Wonen.

In deze zaak verzocht een belanghebbende de gemeente om de bestemming van zijn perceel te wijzigen. Zowel twee wethouders als het college hebben bij de aanvrager het idee gewekt dat zijn aanvraag wordt toegewezen. Uiteindelijk besluit het college om geen medewerking te verlenen aan het vaststellen van het wijzigingsplan vanwege de belangen van derden. Bij de Afdeling speelde de vraag welk belang prevaleerde. Het vertrouwensbeginsel of de belangen van derden?

De Afdeling geeft het college gelijk. Zij past het stappenplan uit de uitspraak Amsterdamse dakopbouw toe. Dit leidt echter niet tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat niet aan de derde stap is voldaan. De Afdeling oordeelde dat wanneer sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, dit niet altijd betekent dat deze ook moeten worden nagekomen. Aan zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kan meer betekenis worden toegekend dan aan het gewekte vertrouwen.

Tip

Bij een beroep op het vertrouwensbeginsel is het van belang om goed na te gaan of het gaat om een bevoegd bestuursorgaan en of andere belangen spelen. Ook het vastleggen van toezeggingen kan soms helpen bij eventuele discussies. Hiermee kun je nare verrassingen voorkomen.

 

Michelle Groenewoud
E: mgroenewoud@aens.nl
T: 0317 – 745 704

Auteur: AenS Advocaten

T: 0317-42 53 00
E: wag@aens.nl