Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft op 9 januari 2019 uitspraak gedaan in de zeven voorbeeldzaken over de fosfaatrechten (FR). Op één zaak na heeft het CBb geoordeeld dat geen sprake is van een onrechtmatige inbreuk op het eigendomsrecht (artikel 1 EP EVRM). De uitspraak is bijzonder teleurstellend. Voor veel van de bedrijven is de kans van slagen in het beroep klein geworden. In deze memo zijn de belangrijkste overwegingen van het CBb op een rij gezet.
Wat vooraf ging
Met ingang van 1 januari 2018 is het stelsel van fosfaatrechten in werking getreden. Het aantal fosfaatrechten is vastgesteld op basis van het aantal stuks melkvee dat een bedrijf hield op 2 juli 2015, de peildatum. Een flink aantal bedrijven was op de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan voor bedrijfsuitbreiding. Op de peildatum was deze nog niet voltooid en waren de dieren nog niet aanwezig. Bij de vaststelling van de FR was geen rekening gehouden met de onomkeerbare investeringsverplichtingen, die bedrijven waren aangegaan.
De minister (althans RVO) heeft deze bezwaren stelselmatig ongegrond verklaard. Investeringen waren volgens de minister voor eigen rekening en risico aangegaan. Daarna heb ik voor u beroep ingesteld. Het CBb werd overstelpt met beroepschriften. Daarom zijn 8 voorbeeldzaken geselecteerd waarin alle algemene problemen over de vaststelling van de FR aan de orde kwamen. De uitkomst hiervan zou duidelijkheid kunnen geven voor de andere zaken. De eerste zitting vond plaats op 21 september 2018. In de zaak over de dubbele registratie van dieren op 2 juli 2015 heeft het CBb toen een einduitspraak gedaan ( ECLI:NL:CBB:2018:523)
Tussenuitspraak 17 oktober 2018
Het CBb heeft op 17 oktober 2018 een heropeningsbeslissing (tussenuitspraak) gedaan, waarin het antwoord geeft op algemene vragen over de FR (ECLI:NL:CBB:2018:522). Het CBb oordeelde dat het stelsel van fosfaatrechten in zijn algemeenheid toelaatbaar was. In zijn algemeenheid was ook voorzienbaar dat na het afschaffen van het stelsel van melkquotering de ongebreidelde uitbreiding van de melkveehouderij niet mogelijk zou zijn. Dit neemt volgens het CBb niet weg dat sommige bedrijven in bijzondere mate kunnen worden getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, in vergelijking tot de gemiddelde melkveehouder. Een bijzonder zware financiële last door het stelsel of andere bijzondere omstandigheden, zonder enige vorm van compensatie, kan in strijd zijn met artikel 1 van het EP.
De bewijslast ligt in beginsel bij de melkveehouder. Bij de individuele afweging moet onder meer worden betrokken dat maar beperkt wordt voorzien in een knelgevallenvoorziening, dat een overgangsperiode ontbreekt, dat er vergunningen zijn verleend op basis waarvan investeringen zijn gedaan, en of er alternatieve, flankerende maatregelen worden geboden. De minister kan niet volstaan met de enkele verwijzing naar het ondernemersrisico.
Daarna heeft het CBb aan de individuele melkveehouders de gelegenheid gegeven aan te tonen dat zij worden geraakt door een individuele disproportionele last. De melkveehouders hebben nog aanvullende stukken, waaronder een liquiditeitsbegroting/IDL-rapport, aangeleverd. Daarop heeft de minister (zijn advocaat/RVO) op gereageerd. De individuele zaken zijn op een zitting van 21 november 2018 behandeld.
Uitspraken 9 januari 2019
Het CBb wijst het beroep van de melkveehouders op een inbreuk op het eigendomsrecht af in zes van de zeven gevallen. De situaties van alle melkveehouders zijn zeer verschillend. Hieronder staat in het kort de strekking van het CBb. Onderaan dit memo staan de belangrijkste overwegingen per zaak.
Geen inbreuk artikel 1 EP, omdat:
- • Het gaat om een zeer forse groei; ook in kleinere omvang blijft bedrijf levensvatbaar;
- • Groei nu niet nodig om latere opvolging voor 2 zoons mogelijk te maken;
- • De aankoop van een zeer groot melkveebedrijf in april 2015 moet voor eigen rekening en risico blijven. Toen was voldoende voorzienbaar dat er nog meer maatregelen konden komen;
- • Na realisatie van de stal (eind 2013) is het bedrijf met eigen aanwas gegroeid en was de stal nog niet vol op 2 juli 2015. Volgens het CBb gaat het blijkbaar om een keuze voor gefaseerde groei.
- • Wanneer een melkveehouder op de peildatum van 2 juli 2015 niet beschikt over alle vereiste vergunningen, is er in beginsel geen schending van artikel 1 EP.
- • Bij een beroep op een wettelijk knelgeval (ziekte vee/melkveehouder etc.) hoeft geen rekening te worden gehouden met de gewenste, maar nog niet gerealiseerde groei.
Wel inbreuk 1 EP
Slechts voor één melkveehouder nam het CBb wel aan dat er een inbreuk is op het artikel 1 EP. Het ging daar om een gemengd bedrijf (varkens/koeien), dat stopte met de varkenstak en uitbreiding van de melkveetak. Dit was ingegeven door het overlijden van de echtgenote. De keuze vindt het CBb begrijpelijk. In dit licht mag de melkveehouder de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel niet ten volle worden tegengeworpen. Voor deze zaak moet RVO opnieuw beslissen op het bezwaar. Dat betekent niet dat deze melkveehouder volledig wordt gecompenseerd.
Verdere juridische stappen?
Het CBb is de hoogste Nederlandse rechter. Een volgende stap kan zijn een klacht bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In deze zaak gaat het immers om schending van het Europese Verdrag voor de rechten van de Mens. Deze klacht moet worden ingediend binnen 6 maanden na de uitspraak. Momenteel worden de mogelijkheden, kansen en de kosten hiervan onderzocht.
EXTRA
Nadere toelichting en overwegingen afzonderlijke zes uitspraken
Hieronder volgt een nadere toelichting per zaak. Er staat een zogenaamd ECLI-nummer bij. Als u hierop klikt, komt u bij de specifieke uitspraak uit.
- 1. “Grote groeier” ( ECLI:NL:CBB:2019:1)
Situatie
In 2013 nieuwe stal gerealiseerd en gedeeltelijk in gebruik genomen. Sinds 2013 aantal dieren uitgebreid. Op 2 juli 183 mk, 74<1 jr en 75> 1 jr. Doel: 263 mk, 86< 1 jr en 86> 1 jr.
Oordeel CBb
Geen inbreuk op artikel 1 EP aangenomen. Het bedrijf van appellanten is vanaf 2013 fors gegroeid, van circa 197 melkkoeien met jongvee gemiddeld in 2013 naar in totaal 332 melkkoeien en jongvee op de peildatum in 2015. Een deel van de groei was dus al gerealiseerd en voor die aanwas zijn ook rechten verleend. Verweerder heeft gemotiveerd geopperd dat een deel van het huidige bedrijf kan worden afgestoten of verkleind. Daarbij neemt het college in aanmerking dat de waarde van voor die aanwas toegekende extra rechten een (groot) deel van het (mogelijke) verlies kan opvangen. Dat verkleining of afstoot daarom niet wenselijk wordt geacht vanwege de door appellanten gewenste toekomstige opvolging door (een van) de zoons, is wellicht begrijpelijk, maar voor de beoordeling of sprake is van een onevenredige last is de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van de mogelijke opvolgers van het bedrijf.
2. Aankoop groot bedrijf in april 2015 (ECLI:NL:CBB:2019:2)
Situatie
Melkveehouder heeft op 9 april 2015 geïnvesteerd in een ligboxenstal, jongveestal, mestbassen, krachtvoersilo’s, erf, tuin en landbouwgrond, totaal € 1.865.000. Daarnaast geïnvesteerd in landbouwgrond, totaal € 6.373.170. Daarna werkzaamheden aan stallen. Doel: houden 385 mk en 273 jv. Op 2 juli 2015 was er geen vee. Op 30 november 2015 is gestart met melken.
Oordeel CBb
Geen inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Het College is van oordeel dat in dit geval de financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel op grond van ondernemersrisico voor appellanten moeten blijven. Ten tijde van het sluiten van de overeenkomst tot aankoop van het melkveebedrijf, in april 2015, was daarbij genoegzaam bekend dat in 2014 de melkveeveestapel fors was toegenomen en het, sectorale, fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, terwijl de melkveestapel in 2015 verder groeide. Van een professionele ondernemer mag verwacht worden dat deze zich op de hoogte stelt van deze gegevens. Appellanten konden dan ook in redelijkheid niet verwachten dat er geen nadere productiebeperkende en mogelijk kostbare maatregelen zouden worden ingevoerd. Desondanks zijn appellanten zeer grote investeringen aangegaan voor een zeer omvangrijk melkveebedrijf. De hoge lasten en het feit dat aan het bedrijf geen fosfaatrecht is toegekend maken het aannemelijk dat appellanten in een zeer moeilijke situatie zullen komen te verkeren en wellicht enkel de mogelijkheid rest om, delen van, het bedrijf en de bijbehorende grond te verkopen, met mogelijk verlies, maar in deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding te oordelen dat van een individuele onevenredige last sprake is. Van overige bijzondere omstandigheden om reden waarvan de situatie van appellanten strijd oplevert met artikel 1 van het EP is het College niet gebleken.
3. Geen noodzaak uitbreiding (ECLI:NL:CBB:2019:3)
Situatie
Melkveehouder heeft in 2008 zijn bedrijf verkocht i.v.m. bedrijfsverplaatsing en vergunning aangevraagd voor nieuwe stal voor 443 mk en 228 jv. Verkoop afgeketst door faillissement koper. Nieuwe financiering afgesloten in november 2014 voor € 4.975.000. Bouw stal in maart 2015 begonnen voor 542 mk en 228 jv. FR vastgesteld voor 241 mk en 173 jv. Korting 8,3%
Oordeel CBb:
Geen inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Niet aannemelijk is gemaakt dat de door appellant beoogde omvang van het bedrijf om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Verweerder heeft er naar het oordeel van het College in dit geval terecht op gewezen dat appellant een groot risico heeft genomen door fors te willen uitbreiden en, in weerwil van de ook voor appellant geldende voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, vast te houden aan de geplande forse uitbreiding. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellant al een lopend bedrijf had en 12.321 kg fosfaatrecht aan appellant is toegekend op basis van in totaal 414 stuks melkkoeien en jongvee.
4. Geen knelgeval voor gewenste, niet gerealiseerde groei (ECLI:NL:CBB:2019:4)
Situatie
Bedrijf had op 2 juli 2015, 77 mk en 61 jv. Het bedrijfshoofd is eind 2010/begin 2011 ziek geworden. Zijn gezondheidstoestand is sindsdien wisselend en hij is thans ook nog niet (geheel) hersteld. Uit de stukken komt naar voren dat er in de loop van de jaren plannen tot uitbreiding zijn geweest, die deels zijn gerealiseerd. In mei 2018 heeft appellante de melkveetak van het bedrijf gestaakt.
Oordeel CBb
Beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet. Het fosfaatrecht van appellante was op de peildatum, 2 juli 2015, niet minimaal vijf procent lager dan daarvoor gebruikelijk. De tekst van artikel 23, zesde lid, dwingt niet tot de conclusie dat verweerder bij de beoordeling rekening moet houden met op de peildatum door ziekte (deels) nog niet gerealiseerde uitbreidingsplannen van appellante. Geen inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de beëindiging van haar melkveebedrijf het gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel.
5. Omwisseling varkenstak voor melkvee is bijzondere omstandigheid wel inbreuk 1 EP (ECLI:NL:CBB:2019:5)
Situatie
Melkveehouder had oorspronkelijk een gemengd bedrijf met varkens en rundvee. Het melkveebestand bestond uit ongeveer 60 melkkoeien en ongeveer 40 stuks jongvee. Na het overlijden van zijn echtgenote in 2010 heeft de melkveehouder besloten de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden. Hij heeft op 10 september 2012 een omgevingsvergunning voor uitbreiding van zijn ligboxenstal verkregen. Op 13 maart 2013 is appellant een aanneemovereenkomst voor deze uitbreiding aangegaan voor een bedrag van € 170.500,- ex BTW en hij heeft in april 2013 financiering ten bedrage van € 265.000,- verkregen. Op 12 januari 2015 heeft B&W de melding Activiteitenbesluit milieubeheer geaccepteerd. Deze zag op 130 melkkoeien en 91 stuks jongvee. De varkens zijn voor 2 juli 2015 afgevoerd van zijn bedrijf. Appellant beschikt nog over 532 varkensrechten. Bij de berekening van de fosfaatrechten is verweerder uitgegaan van 101 melk- en kalfkoeien, 37 jv< 1 jr en 28 jv > 1 jr. Melkveehouder wilde groeien naar 130 mk en 91 jve.
Oordeel CBb
Inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Aangenomen wordt dat de melkveehouder door het fosfaatrechtenstelsel een zware financiële last ondervindt. Het gaat om een omschakeling van de varkenstak van het bedrijf naar uitbreiding van de melkveetak, mede ingegeven door het overlijden van de echtgenote van appellant. Deze keuze is begrijpelijk. In het kader van artikel 1 van het EP is niet zonder betekenis dat geen voorziening is getroffen voor het omzetten van varkensrechten in fosfaatrechten. Het betrof een in bedrijfseconomische zin beperkte uitbreiding. In het licht van deze omstandigheden mag appellant de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel niet ten volle worden tegengeworpen.
6. Gefaseerde groei voor eigen rekening en risico (ECLI:NL:CBB:2019:6)
Situatie
Bedrijf had op 2 juli 2015, 86 mk, 37 jv < 1 jr en 29 jv > 1 jr. Doel: 140 mk en 85 jv. Op 26 april 2013 4,65 hectare grond in eigendom verkregen en in november 2013 een ammoniak-emissiearme MDV stal gebouwd. De cultuurgrond heeft € 209.497,50 gekost en de bouw van de stal € 352.633,53. Overige duurzame investeringen hebben nog eens € 325.000,- gekost. In totaal bedragen de investeringen circa een miljoen euro. NB-vergunning is op 1 juli 2015 verleend. Korting 8,3 %, omdat niet grond gebonden.
Oordeel CBb
De generieke korting van 8,3% vormt op zichzelf geen onevenredige last. De vrijstelling van de mestverwerkingsplicht betekent niet dat de korting voor niet grondgebonden bedrijven in het kader van FR buiten toepassing zou moeten blijven.
Al aangenomen het door het appellante gestelde causale verband tussen het fosfaatrechtenstelsel en het door haar geprognosticeerde negatieve resultaat voor de komende jaren, komt het College tot het oordeel dat in dit geval geen sprake is van het bestaan van een individuele disproportionele last. Het gaat blijkbaar om een keuze voor gefaseerde groei. In een dergelijk geval, en nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot een ander oordeel, is er geen grond om, in weerwil van de ook voor appellante geldende voorzienbaarheid van maatregelen om de mestproductie te beperken, te concluderen tot een schending van artikel 1 van het EP.
7. Niet alle vergunningen aanwezig (ECLI:NL:CBB:2019:7)
Situatie
Grondgebonden melkveehouderij dat wil groeien van 184 mk en 86 jv naar 300 mk en 200 jv. Vergunning bouwen uitbreiding ligboxenstal op 28 april 2015 verleend. De uitbreiding kostte
€ 515.000,–, waarvoor in 2014 financiering is verkregen. Op 6 juli 2015 is NB-vergunning aangevraagd, die op 5 februari 2016 is verleend. De aannemingsovereenkomst voor de stal dateert van 9 juni 2015. De bouw van de stal was op 2 juli 2015 nog niet voltooid.
Oordeel CBb
Geen inbreuk op artikel 1 van het EP aangenomen. Vast staat dat de melkveehouder op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over de vereiste NB-vergunning voor het beoogde aantal melkkoeien en jongvee. Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP.
Wageningen, 16 januari 2019
