Zelfrealisatie en exploitatieplan

Op 30 mei 2011 heeft de Kroon op verzoek van de gemeenteraad van Gorinchem een onteigeningsbesluit genomen. De overwegingen waaronder de Kroon het besluit heeft genomen, zijn interessant. Aan de orde was de onteigening van het bestemmingsplan Hoog Dalem. Het bestemmingsplan is op 28 januari 2011 door de raad van de gemeente Gorinchem vastgesteld, evenals het daarbij behorende exploitatieplan. Beiden waren ten tijde van het Koninklijk Besluit nog niet onherroepelijk. Bij de Kroon zijn door een projectontwikkelaar zienswijzen ingebracht. Centraal staat de zienswijze van de ontwikkelaar om een aanmerkelijk deel van het bestemmingsplan zelf te realiseren. De ontwikkelaar stelt daartoe in staat en bereid te zijn en dit ook jegens de gemeente contractueel wil vastleggen op de door de gemeente gewenste wijze. Om die reden kan naar de mening van de ontwikkelaar het onteigeningsverzoek van de gemeente niet worden toegewezen. De ontwikkelaar stelt nog dat de gemeente in de onderhandelingen om tot een overeenkomst te komen ten onrechte de ontwikkelaar heeft willen verbinden om de bij de Raad van State ingestelde beroepen tegen het bestemmingsplan en het exploitatieplan in te trekken. De ontwikkelaar acht dat in strijd met de openbare orde.

Dit laatste argument wordt door de Kroon gepasseerd nu er, zo wordt gesteld, meer geschilpunten waren die partijen inhoudelijk verdeeld hielden. Zo was er ook tussen de ontwikkelaar en de gemeente verschil van inzicht over de financiële uitgangspunten, maar ook de woning typologie en de fasering van de bouw. De zienswijzen met betrekking tot de zelfrealisatie beoordeelt de Kroon als volgt. Allereerst behandelt de Kroon de hoofdregel. Wanneer een grondeigenaar in staat en bereid is de aan de grond gegeven bestemming zelf te realiseren, is onteigening in beginsel niet noodzakelijk. Op deze hoofdregel is (volgens vaste lijn van de Kroon) een uitzondering mogelijk indien de gemeente een andere vorm van planuitvoering wenst dan de grondeigenaar. Dan is onteigening pas gerechtvaardigd indien de gemeente aantoont dat in het publieke belang dringend behoefte bestaat aan de door de gemeente gewenste vorm van planuitvoering. In beginsel staat die vorm ter beoordeling van het gemeentebestuur.

Interessant is de overweging die de Kroon wijdt aan de verhouding tussen het exploitatieplan en de onteigeningsprocedure. Voorop stelt de Kroon dat de Grondexploitatiewet als zodanig niet leidt tot beperking van de mogelijkheden tot onteigening. Immers, zo stelt de Kroon, het bestemmingsplan noch een exploitatieplan kunnen een particulier dwingen tot uitvoering van het bestemmingsplan en het indienen van een bouwaanvraag. Wel speelt het exploitatieplan volgens de Kroon een rol bij de beoordeling van het zelfrealisatieberoep. De Kroon stelt dat indien de plannen van de ontwikkelaar op enigerlei wijze strijdig zijn met een exploitatieplan, de uitvoering van het bestemmingsplan niet is gewaarborgd. Dit geldt niet alleen voor de bepalingen over de woningbouwcategorieën, maar ook voor de bepalingen over de fasering van de planuitvoering. Als eenmaal het exploitatieplan is vastgesteld, moet de gemeente alsook de ontwikkelaar zich aan de inhoud van het exploitatieplan houden. Dat betekent dat bij de tussen de gemeente en de ontwikkelaar gevoerde onderhandelingen geen andere uitgangspunten meer kunnen worden gehanteerd die strijdig zouden zijn met het exploitatieplan. Zou dit anders zijn dan zou immers integrale uitvoering van het bestemmingsplan onvoldoende verzekerd zijn.

Gevolg praktijk

De uitspraak van de Kroon betekent dat een ontwikkelaar die een beroep doet op zelfrealisatie in feite weinig onderhandelingsruimte meer heeft met de overheid. Hij zal zich dienen te conformeren aan het door de gemeente vastgestelde exploitatieplan. Enige ruimte om in afwijking van het exploitatieplan nog te contracteren lijkt er niet meer te zijn. De financiële waarborgen dat de exploitatiebijdrage die de ontwikkelaar uiteindelijk betaalt niet te veel is, zijn in de wet zelf geregeld. De ruimte van de ontwikkelaar wordt op deze wijze behoorlijk ingeperkt. De vraag die gesteld kan worden, is of de Kroon daarmee niet te ver gaat. De Grondexploitatiewet (opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening) gaat mogelijk op deze wijze toch verder dan de wetgever oorspronkelijk heeft bedoeld, namelijk het enkel verhalen van de kosten. Zodra de ontwikkelaar immers zijn bouwvergunningen aanvraagt, wordt hij toch met de financiële gevolgen van het exploitatieplan geconfronteerd. Terecht kan dan ook de vraag worden gesteld of de Kroon daarmee in feite niet het zelfrealisatiebeginsel behoorlijk en te ver uitkleedt.

Bron: Onteigeningsplan Hoog Dalem, besluit van 30 mei 2011, nummer 11.001310 (gepubliceerd in de Staatscourant).

Auteur: AenS Advocaten

T: 0317-42 53 00
E: wag@aens.nl